政府如何从危机中学习：基本模式及形成机理

编者按

“3·21”东航MU5735航空器飞行事故牵动着每一位国人的心。我们无法改变已经发生的既定事实，但我们需要重视灾难发生后的危机学习。重视危机学习，不仅在于其对应急管理体系的完善，更是致敬和告慰因灾难而逝去的生命。本期荐文基于新冠肺炎疫情对政府从危机中学习的基本模式和形成机理进行了分析，划分了政府危机学习的四种类型，并从事件特征、制度环境和危机学习主体特征三方面分析了不同类型危机学习的形成机理。

摘要

政府危机学习行动优化及能力提升是推动应急管理体系和能力现代化的重要任务。文章从发生时间和结果深度两个维度出发，提出了政府危机学习四种基本模式，结合新冠疫情期间的四个案例逐一分析；随后从事件特征、制度环境和学习主体特征出发揭示了四种基本模式的形成机理。研究发现，应急管理职责的确定性与危机学习行为选择的灵活性带来了政府危机学习模式的差异性；学习主体的行政责任是共同驱动诱因，疫情不同特征影响学习发生时间，制度环境的不同倾向与主体的认知特点的综合作用共同影响危机学习结果的深度。实践部门需要从制度优化和环境改善、主体认知提升等方面着手提升政府危机学习能力。

作者简介

张美莲，暨南大学公共管理/应急管理学院讲师，清华大学应急管理研究基地兼职研究人员；郑薇，暨南大学公共管理/应急管理学院学生。

2022文章结构一、问题的提出二、文献回顾与述评（一）过程论：全流程视角下的危机学习行动研究（二）结果论：多层次视角下的危机学习结果研究（三）现有研究不足三、研究设计（一）研究方法（二）分析框架的提出1.学习发生时间：危机间学习与危机中学习2.学习结果深度：单环学习与双环学习3.政府危机学习模式分析框架：类型划分与形成机理（三）案例选择及理由四、基于类型学划分的典型案例分析（一）危机中双环学习：完善突发公共卫生事件预警机制（二）危机中单环学习：山东任城监狱疫情事件（三）危机间双环学习：国家应急指挥体制从应急指挥部向联防联控机制的转变（四）危机间单环学习：从“小汤山模式”到“两山” 医院的建设五、政府危机学习模式的形成机理六、结论与展望

一问题的提出

党的十九届四中全会提出了优化国家应急管理能力体系建设的重要目标。突如其来的新冠肺炎疫情是对我国国家治理体系和能力的一次大考，再次暴露出我国公共卫生应急管理体系存在着诸多短板和不足。疫情发生后，习近平总书记多次强调要“总结经验、吸取教训”，各地公共卫生体系和应急管理体系改革也正在如火如荼进行着。鉴于此，开展面向中国应急管理 实践的经验生产和知识创造，探索疫情背景下中国政府危机学习实践和理论问题迫在眉睫。

作为组织学习和危机管理的理论与实践结合发展后出现的前沿议题，危机学习研究涵盖概念界定、类型划分、过程模式、影响因素、发生机理及促进策略等，是“西方公共管理领域重要的研究议题之一”。其重要性也得到了国内学者的肯定，“危机学习连接着恢复和准备两个关键阶段，有助于实现应急管理全过程的闭环运转和动态循环”，还被纳入全过程应急管理的 十一项重点任务。遗憾的是，国内有关研究在内容上多局限于事故调查这一危机学习机制、危机学习困境和障碍，在方法上多局限于文本分析或个案分析；缺乏对政府危机学习行为及其内在机理的深入探讨。究竟政府如何从危机中学习？该疑问可进一步分解为两个关键问题：我国政府危机学习呈现出哪些基本模式？政府危机学习模式差异性的根源或者形成机理是什么？借鉴国内外危机学习类型学研究成果，文章拟构建一个政府危机学习模式的分析框架来回答上述两个关键问题：从危机学习发生时间和危机学习结果深度两个维度，将政府危机学习模式进行类型划分，选择边界清晰且资料充实的典型案例解释不同政府危机学习模式；综合灾害社会学、危机政治学和组织行为学有关理论及观点揭示典型案例中政府危机 学习模式的形成机理。通过上述分析，为政府危机学习本土化研究及政府危机学习能力提升提供理论借鉴和实践指导。

二文献回顾与述评

危机学习指从当前或过去的一次或多次危机中吸取经验教训，确定危机发生原因，在评估应对措施的优缺点的基础上采取补救措施，旨在提高组织弹性、降低危机影响。危机学习行为是其研究重点。文章拟对我国政府危机学习行动实践展开类型学探索，下文拟围绕其分类展开文献回溯，为政府危机学习模式分析框架的提出奠定基础。常见分类标准有危机学习的主体范围、学习结果及其层次深度、学习发生所处的危机阶段等；研究侧重关注政府组织层面的危机学习行动，诸如个人学习和小组学习、社会学习等研究 不予参考。故有关研究可分为“过程论”和“结果论” 两类。

（一）过程论：全流程视角下的危机学习行动研究

“危机学习应贯穿危机管理全过程”是学界共识，但危机结束后的学习行为及变化有关研究仍占主导。根据学习发生在危机何阶段，学者提出危机间学习和危机中学习。“危机诱发的学习”侧重危机后的学习，与危机间学习的内涵异曲同工。这种学习 “是一种有目的的努力，由危机引发，由组织成员实施，往往产生新的认知和行为变化”。危机中学习也受到了学者关注，它超越了间断式学习，是一个发生在危机前、中、后的学习过程。与之类似，国内研究者认为危机学习是一个持续动态的贯穿于危机管理全过程的组织学习过程，包括危机前预警学习、危机中学习、事后学习和知识库建立等环节；从系统和动态角度出发，研究提出组织学习的时空理论，就时间而言，学习方式有“从过去经验学习”“从现状中学习”“从未来可能的情景中学习”。

（二）结果论：多层次视角下的危机学习结果研究

危机学习引发的变化包括认知和行为变化、文化变革、政策变化等，这些多元结果从深度层次上可分为单环和双环学习。单环学习是对组织内部行为或程序的修正，改变组织的策略，但不改变行动理论的价值观；双环学习是指让使用理论的价值观及策略都发生改变的学习，即重新评价组织目标的本旨和价值，是对最根本的制度规范、政策或者组织目标的纠正。一阶学习和二阶学习的划分与之类似，前者带来组织表层如制度、结构和计划等的变化，后者挑战核心的组织范式，会带来组织深层次的文化变革。学习层次还可进一步拓展为重新评估组织文化、原则、模式并最终形成适应动态外部环境战略的三环学习与联系新目标性质、特定情境及过去经验三大要素的四环学习，二者处于组织框架之外的“后台”，影响着发生在 “前台”的单环与双环学习。SARS危机后的灾害学习和政策学习可分为外生性学习和内生性学习。不同分类共性在于前者均属于较低层次的学习，而“更高阶的学习都离不开系统思考、批判性反馈、开放性对话和奉献精神”。

（三）现有研究不足

危机学习“过程论”和“结果论”讨论的问题各有侧重：就研究对象和内容而言，“过程论”关注从危机中学习的微观活动过程，揭示危机知识在这个过程中如何生产、转移和传播；“结果论”则更多关注从危机中学习带来何种变化或产生哪些影响。就学科视角而言，“过程论”从组织行为学出发，“结果论”多从政策科学出发。就研究价值取向而言，“过程论”强调危机学习在应急管理中的功能发挥；“结果论”更强调危机学习的政治功能和政策优化目标。然而，仅关注一点不足以全面解释危机学习行为。为了全面分析政府从危机中学习的基本模式，文章将借鉴两类研究，从学习时间和学习深度两个维度对疫情期间中国政府危机学习实践进行类型划分；研究的另一个创新尝试在于结合理论研究观点和不同类型案例的比较分析，初步解释不同政府危机学习模式的影响因素和形成机理。

三研究设计

（一）研究方法

进入新时期以来，政府危机学习现象伴随着各类事故灾难的发生广泛存在于应急管理实践中。本文采用类型学（Typology）研究方法，即按照一定的原则对研究对象进行分类，并对类别展开逐个研究或对比研究，及在简化这一复杂行为和活动。研究根据下述论证的划分标准对政府危机学习模式进行类型划分，也为多案例研究中案例的选择提供基础。要对不同类型危机学习模式及形成机理进行分析，研究还运用典型案例研究方法，通过对典型案例的深描和比较，实现 “从故事到知识”的目标，力争提供“解释原因、理解特征或规范原则”等知识类型。

（二）分析框架的提出

1.学习发生时间：危机间学习与危机中学习

根据发生时间的不同，危机学习可分为危机间学习和危机中学习：前者指从一场已结束的危机中学习，为还未发生的危机做准备；后者指在一场危机发生时，学习如何提高应急响应效能。前者侧重于全面评估过去的危机响应，并利用其中的经验教训来改进未来类似危机中的响应系统，为将来的危机响应做准备；而后者往往面临着时间紧迫、信息有限等压力，侧重于更好地处理当前的危机，对于调试和应对发展变化中的危机有积极意义。

二者共性是“向过去学习”，危机间学习注重从已经结束的危机事件中学习，危机中学习尽管发生在危机事件过程之中，但其反思对象仍是该危机中“已发生或即将结束的事件”；二者区别在于学习效用，前者学习时间间隔长，管理者有充足的时间进行复盘和综合评价，但学习效果会随着时间间隔变长而下降；后者是要应对危机情景下的变化与挑战，管理者很难有充足时间去制定完善方案，常是随着危机态势不断调整战略或策略，但这种学习在危机中能发挥直接作用。

2.学习结果深度：单环学习与双环学习

“只要在不质疑和改变系统的核心价值观的情况下，对（个体、团队、组织和组织间的）错误的检测和纠正，学习都是单环的”，反之，当对系统根本价值观产生质疑和做出改变时，学习是双环的。换言之，当实际执 行结果与计划不匹配时，单环学习通常以改变行为来 纠正不匹配，而双环学习则先检查计划和规范，再改变行动和意识以实现纠偏。二者在展开层次、调整对象和学习目的上存在区别。在展开层次上，单环学习是一种应用层次上的适应性学习，着眼于将理论或规范付诸实践以解决变化环境中的问题；双环学习则是一种思维层次上的生成性学习，强调找到隐藏在思维模式深处的问题、质疑既定目标、准则等。在调整对象上，单环学习做出的是针对不匹配行为的策略性调整，并改变当前倡导的计划、规范等；双环学习则是对产生不匹配行为的指导计划、规范进行战略性调整，涉及更深层次的修正和新模式 的产生。在学习目的上，前者旨在依据组织当前既定目标、规范、准则等确定约束条件，识别错误并缩小组织当前错误行为与既定规范的差距，使学习行为都在既定的指导方针下完成变化；后者则强调在对既定思维模式合理质疑的基础上，进一步对行为或观念、目标、规范自身进行合理修正，以适应不断变化的外部环境。总之单环学习是一种不考虑新因素的高风险学习过程；双环学习层次高，更强调组织的主动性和创新性，往往意味着组织更强的学习能力。

3.政府危机学习模式分析框架：类型划分与形成机理

危机学习模式是指学习主体在危机管理实践中汲取经验知识的特定行为方式；谁学、何时学、如何学、为何学及学得如何等均可成为判断危机学习模式的重要维度。政府不仅是公共危机中处置和响应的主体，更是危机后总结经验教训以完善应急准备的主体。政府应急管理职责的相对确定性与政府危机学习行为选择的灵活性带来了政府危机学习模式的差异性。基于危机学习发生时间和结果深度，研究将政府危机学习模式划分为四种类型并构建如图1所示之分析框架，旨在回答两个关键问题：一是政府危机学习基本模式的差异性及表现；二是政府危机学习基本模式的影响因素及形成机理。

政府危机学习模式的差异性源于危机学习的影响因素及其作用机理。灾害社会学、危机政治学和组织行为学的研究观点表明，客观层面事件特征、宏观层面制度环境和中微观层面的主体特征及其相互作用与危机学习行为和结果密切相关。

首先，危机的紧迫性、危害性和不确定性等特征给学习带来复杂性，且体现在不同危机学习阶段上。危机发生时，有限的时间、混乱和压迫的氛围严重影响危机中学习，易导致反思的不深入、不彻底；危机结束后，由于危机中复杂、模糊的因果关系和危机间的多种差异，微小的变化都有可能造成同一经验教训在不同危机中的不适用，给危机学习带来持续挑战。

其次，制度环境如学习有关制度安排、政治和文化环境影响危机学习的倾向与结果。一是制度安排。作为政府危机学习的重要机制，事故调查制度在现实中作用并不理想。学者称事故调查形成的报告为“Fantasy Documents”，认为调查报告中的政策建议往往被“束之高阁”。问责制度尽管有利于科学决策和危机后评估，但也潜在造成组织自我防御、合理化、信用追求 或匆忙改革的负面效果，不利于组织开展深入反思结构或制度不合理之处的双环学习。二是政治因素。政治压力或问题政治化既可能促进也可能阻碍危机学习：政治化有利于促进认知和行为学习，党政领导批示带来的政治压力促使组织展开变革制度与理念的双环学习；但组织学习常受到政治斗争和问题掩盖的间接干扰，政治压力下组织可能因时间限制而满足于问责处置等政治活动，导致危机学习停留在行为、制度表层。三是文化环境。开放性组织文化容易营造迎接变化的环境，有利于组织开展学习。相反，依赖成功的文化、“报喜不报忧”的吉祥文化可能导致人们否认、掩盖或歪曲失败的倾向，阻碍了学习。

再次，危机学习主体特征影响着危机学习的内容选择、复杂程度和结果深度。一是主体认知。认知能力差异将导致对危机形成原因归因不一致，进而影响学习内容；主体的认知局限会降低个体理解危机并且找到适应性解决办法的能力，使组织选择寻求稳定和恢复现状的简单学习，而非追求改变的契机。二是主体行政权威性。组织的权威性是灾后反思会议中实现有效学习的基础之一，对危机学习起促进作用。主体权威性越高，意味着其动员能力、资源调配能力越强，危机学习将更深入有力。三是主体学习倾向。政府组织对其在危机中的局部崩溃，面临“补短板、堵漏洞、强弱项”的要求，往往具有总结经验和汲取教训来实现“转危为安”的动力。就个体而言，有公共服务动机的主体倾向于开展工具性学习（认知和行为改变）和政治性学习（问题和外部沟通）。极端压力易导致学习主体倾向于遵循第一反应展开行动，进而束缚了危机学习的深度展开。

（三）案例选择及理由

选取新冠肺炎疫情期间的四个案例展开比较（见表1），基于同一重大公共卫生事件进行历史横断面观察，有助于展现当前中国政府危机学习图景。案例选择理由有二：第一，所选案例均发生在“应急治理问题多的疫情形成和防控前期”，案例在不同响应维度（预警预报、疫情防控、指挥决策和医疗救援）上体现了中国政府应对重大公共卫生事件体制和机制的短板和弱项，对同一重大疫情应对环节的危机学习进行比较具有可控性，有利于提高结论的可靠性。第二，所选案例中危机学习主体涉及中央政府、国务院职能部门和省级政府等，均为具有高行政权威的政府组织，但危机学习行动及结果呈现出差异，从中不仅能揭示同一时期我国政府危机学习的图景和特征，亦可观察新冠疫 情引发的学习如何或何种程度上推动了中国应急管理改革。所有案例资料均来源于政府多个渠道的公开信息、互联网新闻报道和相关公开学术文献等。 

四基于类型学划分的典型案例分析

（一）危机中双环学习：完善突发公共卫生事件预警机制 

2019年12月27日，湖北中西医结合医院将所接诊的不明情况肺炎通过疫情信息直报系统上报至江汉区疾控中心。12月30日，武汉市卫健委在系统内发布紧急通知称武汉市部分医疗机构陆续出现不明原因肺炎病人，要求严格信息上报，并强调“未经授权任何单位、个人不得擅自对外发布救治信息”。12月31日，武汉市卫健委通报全市27例不明原因肺炎病例，称目前“未发现明显人传人现象，未发现医护人员感染”。这一公开通报一直持续到2020年1月15日才首次发生变化，称“不能排除有限人传人的可能”。1月20日，经钟南山院士明确表示新型冠状病毒感染的肺炎存在人传人现象后，疫情才得到重视。此时，国内感染的病例累计已达224例。

1月28日，确认“人传人现象”8日后，我国新冠确诊病例已累计达5974例。最高人民法院发文指出，“只要信息基本属实，发布者和传播者无主观恶意，行为客观上并未造成严重的危害”，对其“理应保持宽容态度”；若“华南水果海鲜市场确诊7例 SARS”这一信息得到正视、群众及时采取措施，对疫情防控“可能是一件幸事”，“机械地理解适用法律”，“对一切不完全符合事实的信息都进行法律打击”，会“削弱政府公信力”。2月7日，国家监委派出调查组赴武汉全面调查涉及李文亮医生的有关问题。3月19日，调查组公布事件调查结果，并做出监督纠正执法程序建议。2020年全国“两会”期间，多位湖北代表提议完善疫情预警机制，赋予疫区医护人员预警和建议的权利。6月10日，湖北省发布《关于推进疾病预防控制体系改革和公共卫生体系建设的意见》，明确提出改革完善疾病预防控制体系、建立包括医疗卫生人员报告在内的多渠道监测预警机制，在疫情预警方面提出了宏观改革建设指引。随后，深圳、北京多地颁布突发公共卫生事件应急条例，国家卫健委对《传染病防治法》作出修订， 均新增对非恶意的不实报告责任豁免和疫情报告奖励的有关规定。

新冠疫情期间地方和国家层面上突发公共卫生事件预警机制的完善属于危机间双环学习（见图2）。疫情初期，一线医护人员发出的对疫情防护具有警示价值的信息并未得到内部重视和及时调查，暴露出传染病信息报告容错保护机制的缺位和多渠道监测预警机制的不足。随着疫情发展，上述不足得以及时调整：最高法发文回应虚假信息治理，反映出对信息发布和传播者保护机制缺位的反思；国家监委关于李文亮医生的全面调查，体现了国家层面对执法程序的纠偏；地方和国家卫健委出台文件明确建立医护人员预警报告容错保护机制，更是实现了从保护缺位到责任豁免的根本变化。因此，随着对疫情发展和认识加深，修订或出台法律法规以完善传染病多渠道监测预警机制，是政府组织对我国突发公共卫生事件预警机制进行的顶层设计和战略调整，是一种危机中双环学习。

（二）危机中单环学习：山东任城监狱疫情事件 

2020年1月21日，山东任城监狱一狱警瞒报与新冠确诊病例接触史继续工作；另一值班备勤干警出现咳嗽等症状后长期隐瞒病情，直至2月12日被单位发现后才强制就医，并于13日确诊感染新冠肺炎；同日，该监狱另一备勤干警确诊。两名确诊干警被隔离收治后，任城监狱立即全面排查干警职工、服刑人员及密切接触者，开展隔离救治、封闭管理等工作。截至2月20日，任城监狱共发现207例确诊病例，其中干警7例，服刑人员200例。任城监狱疫情的爆发迅速引起了各方高度重视。2月13日，中央政法委、司法部作出指示并派员指导工作。2月14日，山东省纪委监委派出调查组调查任城监狱疫情防控问题，并第一时间启动问责程序。山东省委、省司法厅、省政府监狱管理局等主要负责人多次召开紧急会议，听取汇报，赶赴济宁市现场察看，做出监狱疫情防控具体安排。根据省委的统一部署，山东省监狱系统全面开展疫情排查工作，省监狱管理局共派出15个专项检查组和9个督察组，分赴全省其他监狱、看守所等场所开展拉网式排查，督导疫情防控工作责任落实情况。

2月21日，山东省卫健委公布监狱疫情信息后，党中央立即批准成立山东省任城监狱疫情事件调查组展开全面调查。调查组由中央政法委、最高检刑事执行检察厅、公安部、司法部有关负责同志组成，中央政法委副秘书长雷东生任组长。调查局抵达山东后立即展开调查，与任城监狱主要负责人、干警等进行谈话，详细了解疫情发生前后监狱防疫工作制度部署、日常管理等情况。3月4日，调查组成立12天后，中央政法委公布调查结果。调查组认为，原领导班子未落实党中央疫情防控决策部署，存在麻痹大意、管理松懈、形式主义的重要错误，导致监狱疫情迅速扩散，并针对山东 省司法厅、监狱管理局和任城监狱原有关负责人失职渎职行为做出依法依纪处理建议。3月4日，司法部向全国司法行政系统发出监狱管理和队伍建设大整顿工作的通报，部署五项“着力整顿”工作，下发十个“绝不允许”整改通知，要求着力解决监狱监管不力、队伍纪 律作风不严等问题，并强调疫情防控时间紧迫，整改工作分秒必争，对整改不力、失职渎职的必须依法依规依纪严肃问责追责，构成犯罪的则严格追究刑事责任。

从山东任城监狱疫情爆发到全国监狱系统管理能力与队伍建设的大整顿是一种危机中单环学习（见图3）。这类整顿行动目的性和强制性强，具有鲜明的运动式治理色彩，为应对“官僚体制下的组织失败和危机”而出现，也容易陷入“一事一学习”的困境。调查时间上，中央在任城监狱疫情公布当日即成立调查组，仅12日后就公布调查结果，同时司法部立即下发 整改通告，这反映出疫情防控工作的紧迫性和党中央的高度重视。调查倾向上，山东省纪委监委、党中央先后成立专项调查组并进行多次问责处置，共对11名人员进行立案审查调查，其中上至山东省司法厅原党委书记、下至任城监狱干警。事件调查浓重的问责倾向会阻碍危机学习的深入开展，组织对现行疫情防控制度和措施的反思难以真正发生，并未展现出深刻的战略变化，司法部推动的整顿行动和督导检查结果也尚未得到检验。行动改进上，任城监狱事件爆发后，问责处置、疫情排查工作和监狱管理系统大整顿的开展实际上是缩小管理工作与疫情防控总体原则间差距的执行行为，疫情总体的严防严控要求并未发生调整或改变。作为一种危机学习行动方式，此次调查和整顿是在压力之下依照现有规范执行的、为缩小规范与现实暴露问题差距的危机中单环学习。

（三）危机间双环学习：国家应急指挥体制从应急指挥部向联防联控机制的转变 

“指挥部”概念源于军事学，成立指挥部旨在发挥首脑机关作用以提升作战行动统一性和协调性。1993年国务院机构改革后，指挥部等议事协调机构开始承担起组织和协调跨部门工作、处理突发事件的职能。2003年“非典”在我国广东多地集中爆发，2月中旬后蔓延到大多数省份，并在4月中下旬达到疫情顶峰。4月23日，国务院防治非典型肺炎指挥部成立，由国务院副总理吴仪任总指挥、国务委员兼国务院秘书长华建敏任副总指挥，统一指挥与协调全国“非典”防治工作。指挥部由党中央、国务院、军队系统和北京市政府30多个部门组成，下设指挥部办公室及防治组、科技攻关组、农村组等10个工作组，由对应相关单位负责人担任组长。4月28日，国办发文明确指挥部的四项任务，其中包括贯彻落实党中央和国务院部署、统一领导、指挥和协调全国“非典”防治工作等要求。“非典” 期间，指挥部先后承办中央重要批示件近2000件，部署华北五省区市联席会议等工作会议近20次，在统一指挥和协调疫情防治工作上做出重大贡献。

新冠肺炎疫情发生后，党中央高度重视，习近平总书记多次亲自召开会议、听取汇报，迅速部署整体疫情防控工作。2020 年1月20 日，国家卫健委牵头成立应对新冠肺炎疫情联防联控工作机制，下设疫情防控、医疗救治、科研攻关等工作组，分别由相关部委负责人任组长，成员单位共计32个部门。1月25日，习近平总书记再次亲自部署疫情防控工作，中央成立应对疫情工作领导小组，国务院总理李克强任组长，王沪宁任副组长，在中央政治局常委会的领导下展开工作，新冠疫情防控机制也随之调整为国务院联防联控机制。2月23日，习近平总书记强调，要让国务院联防联控机制充分发挥协调作用。国务院联防联控工作机制成立后，各相关部委在中央领导小组的指示下相互协作配合：财政部、国家卫健委联合发布疫情防控经费保障政策通知，为各地疫情防控工作提供支持；交通运输部紧急印发通知，与卫生健康部门协作展开全线疫情防控工作；海关总署、民航局、国家移民管理局等部门协同配合，共同防范疫情跨境传播等。国务院联防联控机制为我国疫情防控取得阶段性胜利发挥重要作用。

国家突发公共卫生事件应急指挥体制从“非典” 中的应急指挥部向新冠肺炎疫情中联防联控机制的转变是一种危机间双环学习（见图4）。在底层逻辑上，这种危机学习的结果意味着国家应对突发事件战略的变化，表现为党政领导责权配置从“非典”中“党委间接领导、政府统一指挥”模式向新冠疫情中“党委直接领导、政府部门联动”模式的转变。这一转变既是机构改革“优化协同高效”原则的践行，也是对党的十八大以来强调“党领导一切”的回应。“非典”时期，我国突发事件应对体系尚不成熟，缺乏跨部门联动应急机制和运转规则，“历时五个月”才成立由副总理牵头，多部委一把手组成的指挥部，不仅“具有浓厚的临时性色彩”，“在跨部门协调时工作量大，效果也不明显”。2018年应急管理部的组建为突发事件跨部门协同应对提供了体制机制基础。新冠疫情防控刻不容缓，国家应急指挥体制必须在统一领导和指挥原则上强调专业分工和部门协作。因此，国务院联防联控机制的成立是国务院、国家卫健委结合新冠疫情防控现实需要对国家突发公共卫生事件应急指挥体制所做出战略性调整，党的直接领导体现了党对重大工作和事件的统筹，与部门联防联控一起实现了“统分结合、协同配合”，反映出深层次上国家应急指挥理念由依赖科层权威、党委幕后统筹到强调部门协作、党委集中指挥的转变。 

（四）危机间单环学习：从“小汤山模式”到“两山” 医院的建设

2003年4月下旬，SARS 疫情在中国达到高峰，北京市每日确诊病例超过百人，疾控专家建议征用疗养院来缓解床位紧张问题。4月23日，建设草图设计完成后，胡锦涛即刻调用军方力量支援小汤山医院建设，北京市住建委连夜部署，召集六大建筑集团公司开展合建工作。4月30日，可容纳1000张床位的小汤山医院如期竣工并交由军方运转，开始正式收治SARS 病人。小汤山医院严格按照传染病医院标准设计并建设：一是分区、分流运转。病区、医护人员居住区和行政后勤办公区严格划分为控制区、缓冲区与清洁区，各区人员分区活动；二是多重防护保障。从清洁区到控制区要经历多次消毒更衣；病人的衣物需经过消毒、清洗双重工序，污水与废弃物也经专门处理；三是规范程序及监管。医院共设立《院内预防感染工作规则》、《出入流程》等规范，涵盖防护穿戴、清洁程序、室外会议要求等内容，并建立奖惩机制、设立专职督导员以督促规范的实施。两个月内小汤山医院共接收680名“非典”病人，其中672名患者得到救治，全院1383名医护人员无一感染，“小汤山模式”在抗击“非典”中发挥了决定性作用。

2020年，武汉成为新冠疫情“暴风眼”，面临着同“非典”时期北京类似的医疗资源紧缺的困境。1月23日，为减轻医疗压力、加强患者救治，武汉市政府决定参照“小汤山模式”建设专门收治新冠患者的火神山医院。同日，武汉城乡建设局成立建设指挥部，小汤山医院设计团队再度集结以提供技术支持。1月25日，武汉市防疫指挥部决定再建雷神山医院。“两山”医院分别于2月2日和8日完成交付并正式投入使用，提供床位2600张，有效缓解了收治压力。“两山”医院延续了“小汤山模式”：在分区、分流运转上，医院共分为清洁区、半污染区、污染区三大模块，生活区与医疗区严格隔离；在多重防护保障上，除沿用双层防护窗、雨污多重集中处理系统外，还设计有避免内外气流交换的负压房间；在管理制度上，“两山”医院制定了感染预防与控制管理、员工健康日报等制度，在手部卫生和防护服穿脱、负压病房和复用物品管理等具体方面制定规范程序，并设立专职联络员进行监督指导，确保防控工作的有效落实。4月15日，火神山和雷神山医院宣布正式关闭备用，“两山”医院共累计收治新冠患者 5070 人，为缓解疫情防治压力作出了突出贡献。

从小汤山医院到“两山”医院的建设是一种危机间单环学习模式（见图5）。这种单环学习表现在两个方面：在设计与建设上，“两山”医院充分参考小汤山医院设计和建设团队提供的设计图纸和建议，改进团队指出的需局部调整之处，遵循同样的分区及多重清洁原则；在管理制度上，借鉴小汤山医院成立防感染领导督促小组和全员培训的经验，“两山”医院建立了多方面的防护规范与培训程序，并组建精干的感控管理小组进行监督，避免医院内部的病毒扩散与交叉感染。因此，“两山”医院的建设并非创新性或变革性的疫情防控举措，而是对“小汤山模式”在缓解医疗资源紧张、提供紧急保障等方面的成功经验所做出的适应性学习与运用，通过建设临时病院来满足收治需求的策略并未发生根本改变。

五政府危机学习模式的形成机理

多案例比较分析表明，政府危机学习主体的行政责任驱动成为四类模式的共同影响因素，回答“为何学”的问题；新冠疫情不同特征影响着学习发生时间，回答“何时学”的问题；制度环境的不同特征及倾向与主体认知特点综合作用，影响着危机学习结果的层次，回答“学得如何”的问题。事件特征、制度环境和危机学习主体特征三个视角下不同要素组合解释了政府危机学习基本模式的形成机理（见图 6）。

危机爆发后，政府有责任履行应急处置与响应职责，在此过程中及时开展危机学习能更好地应对挑战。当疫情病理未知、抗疫形势越发严峻时，开展危机中学习能够更好地适应外部复杂的环境，实现减轻影响、降低损失、有效响应等目的（模式Ⅰ、Ⅱ）。此时，因时间紧迫和环境多变危机中学习的形成更具挑战性，政府主体如何认识危机所暴露问题的本质很大程度上影响着最终学习结果的深度：当政府主体因政治压力产生重问责、轻学习的倾向时，危机学习往往围绕着行为修正展开，难以在短时间内对制度的科学性和适应性做出深刻反思、客观批判而停留在单环学习层面（模式Ⅱ）；当政府主体因受外界压力推动或在实践中产生对问题本质的重新思考，发现现行机制在环境适应性、价值导向性上的不足时，则倾向于对现行机制的适用性和科学性产生质疑和反思，展开双环学习（模式Ⅰ）。

如当前危机呈现出与过往危机的问题相似性和经验可复制性时，从以往危机中借鉴经验能够优化处置以满足当前危机应对需要（模式Ⅲ、Ⅳ）。此时，若政府主体基于过往应对经验对当前危机产生结构化的简单认识，则不会对现有模式进行战略层面的改进，而是直接运用过往危机应对成功经验，展开策略性、行动层面的单环学习（模式Ⅳ）；反之，若政府主体能够深入考量过往模式应对当前危机的效率，且拥有对原有战略进行根本性、适应性调整所需的资源支持，则能形成深层次的危机双环学习（模式Ⅲ）。

六结论与展望

新冠肺炎疫情的暴发再次突显了政府危机学习的重要性，也为我们检视政府危机学习能力提供了一次难得的窗口。本文从类型学思想出发，提出了政府危机学习模式的分析框架，划分了四种政府危机学习模式；在此基础上，选择疫情初期预警预报、指挥决策、疫情防控和医疗救援等环节典型案例进行剖析，从学习主体、学习目的、学习行动及学习结果四个方面勾勒当前中国政府危机学习模式图景（见表2）；同时，借鉴灾害社会学、危机政治学和组织行为学有关理论及观点对不同政府危机学习模式的形成机理予以解释。多案例比较分析得出以下基本结论。

第一，危机学习在突发公共卫生事件应对过程中发挥积极作用，未来需要加强通过危机学习指导和完善公共卫生事件应急准备。面对突如其来的新冠疫情，党中央统筹全局、果断决策，用三个月左右时间就取得了武汉保卫战的决定性成果。实践证明，较之于“非典”时期，中央政府及有关部委“发现和纠正现有缺陷、接受新信息、学习新知识、尝试新方法、应对新挑战、改进制度运作”的适应能力增强，这也是我国政府抗疫取得成功的重要因素。这种不确定条件下的强适应力得益于中国政府不断吸收以往危机经验来应对新问题的学习和适应能力。学习机制是全过程应急管理的重要过程机制，在加快补齐应急治理体系短板弱项的要求下，需要继续完善政府危机学习机制。

第二，在现实复杂多变情境下，政府组织的危机学习行为呈现出差异性，存在四种基本模式。学习本身是一个渐进调试、螺旋上升的过程，不同危机学习模式理论上都有助于未来危机的预防和应对。具体来看，危机间单环学习促进应对策略的经验累积，危机间双环学习能推动组织实现深层次的战略调整。其中，危机间学习有关研究更深入，国内外相关研究大多针对已经发生、众所周知的突发事件开展经验总结和政策反思；实践中，韩国在新冠疫情期间之所以高效完成全国监测，及时减少新冠确诊人数，得益于中东呼吸综合症（MERS）后韩国政府汲取教训，改进了国家防控机制。韩国政府在经历MERS后学习改进能力得到了提升，这是韩国政府提升新冠疫情防控能力的核心。较之于危机中双环学习，危机中单环学习也发生较多，这是因为前者更具挑战性，非常考验学习主体的认识能力、部门间既有的良性协作关系和适度政治干预与危机应对的平衡。

第三，政府应急管理职责的相对确定性与政府危机学习行为选择的灵活性带来了政府危机学习模式的差异性。政府危机学习不同模式的形成是危机学习主体主观特性和危机事件客观特征交互作用的结果，同时还受到外部宏观、中观层面的制度安排、环境因素的影响。这为实践中系统提升政府危机学习能力提供了思路：在主体方面，需要强化政府主体学习意识，提高危机认知能力；在制度和环境方面，充分发挥学习制度效用，优化学习机制的设计，增强学习文化的培育和宣传。

区别于以往危机学习研究聚焦事故调查、基于文本或个案揭示危机学习困境等路径，文章运用多案例比较分析方法追踪了新冠疫情期间的四个案例，不仅清晰揭示了政府危机学习模式的差异性及表现，对政府危机学习模式的影响因素和形成机理展开了本土探索；还从学习主体和制度环境等方面为改善政府危机学习提供实践层面的实现路径，具有理论和实践的双重意义。全文案例分析均采用正式的官方资料和公开的学术观点及论据，具有客观性的同时也可能遗漏了一些危机学习行动信息。未来政府危机学习模式有关研究可以通过实地调研和深入访谈收集一手资料，加强资料的三角互证，形成更紧密的证据链，增强案例分析的有效性；可以选取更多不同类型的典型案例开展中小样本的案例实证分析；此外，还可以通过量化实证研究深刻揭示地方政府危机学习模式形成的内在机理。

本期来源：《中国行政管理》2022年第1期

编辑：蔡龚涛

校审：牛坤在

审核：光涵

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